棕地開發深度系列報導【系列一】國內外對於棕地的定義
文/ 賴威安
一、台灣對棕地的定義
台灣目前各單位及學者對於棕地的定義，多數以環保署(今升格為環境部) 擬定，於2000 年2月2日由總統公布實施，所訂定之土壤及地下水污染整治法 (Soil and Ground Water Pollution Remediation Act) 為主，即為受污染場址，其規範、制度以及法律較接近美國對棕地的定義，也就是以受污染土地為主要範疇。[1]二、美國對於棕地的定義
1980 年美國國會通過的《環境因應、賠償和責任綜合法案》（Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA），為處理紐約愛渠(Love Cabal) 汙染土地的事件，美國政府通過超級基金法案（Super Act），該法規定，棕地是一些由於現實或潛在的有害物和危險物污染而影響其再發展、重建、擴建或重新利用的土地 (李柏蒼，2015)[2]。 八十年代中期，美國國家環境保護局（United States Environmental Protection Agency，USEPA）首先對「棕地」提出定義：「棕地是指廢棄的、閒置的或沒有得到充分利用的工業或商業用地及設施，這類土地再開發和利用過程中，往往因存在著客觀上或意想中的環境污染而比其他開發過程更為複雜」，1981 年發布第一期危害排序系統，1982 年公布第一批國家優先整治名單。過去研究指出，透過棕地再發展計畫確實能夠使土地恢復生氣、刺激地方經濟，改善現況老舊髒亂的地區，使原本受污染土地成為能促使當地振興之關鍵（楊，2004）[3]。自1995年以來，美國環保署（US Environment Protection Agency）針對全國受污染土地設立「棕地計畫」(Brownfield Program)，並成立超級基金（Super Fund）補助受嚴重汙染的地區，由州政府負責；然而CERCLA法案要求土地所有權人、汙染製造者與汙染運輸者應共同負擔整治之義務，龐大的整治費用，反而導致多數遭到工業嚴重污染的土地無法整治。2002年1月，美國國會正式頒布「小型企業整治義務減免與棕地再生法案」(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)，將棕地定義為「因存在有害物質的汙染使再發展變複雜的土地」，該法案著重減輕小型企業的責任以及對棕地更新的金融援助，且為美國第一個全國性之法案，授權聯邦政府最多提供每年2.5億美元給州政府、地方政府及非營利組織進行棕地場址評估、清除、成立清除貸款基金以及在地居民的職業訓練補助金。英國對於棕地的定義為被永久性建築物佔用或曾經被佔用的土地，包括已開發土地上之住宅和任何相關的地面基礎設施。三、英國和德國對於棕地的定義
英國國家土地利用資料庫（National Land Use Database, NLUD）認為棕地具有下列特性：1. 過去已開發且現為閒置的土地；2. 閒置建築物；3. 被遺棄的用地和建築；4. 通過開發計畫或住房規劃的已開發過土地或建築；5. 其他當前仍在使用但還有再開發潛能的土地。在德國，棕地一詞通常適用於都市發展潛力未被充分利用或根本未被開發的土地。棕地一詞沒有官方定義。各國對於棕地的定義不同，其意涵也不同。 (李柏蒼，2015)[4]四、英國、歐盟和美國對於棕地定義的比較
依據英國與歐盟的解釋，只要是都市或郊區內已開發而閒置的空間皆屬於棕地的範圍，而美國的定義則是跟隨《污染與環境保護法》的腳步，思考工業廢棄空間的污染問題，屬於較為狹義的定義。廣義的棕地則包括「受污染土地」、「已開發過土地」、「被遺棄土地」與「閒置土地」（鄧育奇，2006）[5]。棕地的定義範圍見圖一。 大多數情況下，棕地為以下兩種類型的土地。1. 廢棄的工廠或公司不再需要的土地，主要歸因於經濟變化和工廠關閉。2. 被遺棄或未充分利用，可能有真實或感知的污染問題之土地，主要是在發達的都市地區，需要對其整治才能使其恢復土地利用。
圖一、棕地範圍的示意圖 (圖片取自 李柏蒼，2015)[6]
因此，棕地的基本分類是指（1）它們的原始功能，包括根據（經濟）部門分別進行分類； （二）面積； (3) 地點； (4) 所有權; (5) 污染和生態負擔。另一種分類考慮了從潛在再生的角度來看，在這個同質的棕地群中，可以根據（6）發展觀點（種類）分類； （七）發展潛力； (8) 潛在再生的參與者； (9) 潛在再生的財務類型，最後 (10) 根據再生棕地的財務吸引力，以及這些單獨的各個類別在邏輯和事實上在縱向和橫向上都是相互關聯的。必須這麼說，棕地的分類可以從更廣闊的視角來定義，並且可以根據反映當地需求的觀點來定義或具體研究計劃的需要。上述人員的分類方案的選擇指標具有統一性、普遍適用性和在最相關專家資源中經常被引用的棕地分類 (Tureckova，2021)[7]。
五、結語
棕地的定義和分類是一個複雜的議題，探討棕地之前，必須清楚明白棕地的定義，棕地英文是Brownfield，在英國，棕地是指重新發展一些已經開發的土地目的是改善環境，減輕對未開發土地發展的壓力。美國對於棕地的定義為受污染的廢棄工業用地，所以美國的棕地開發由環境保護局負責，透過提供資助、指引及稅務優惠，以支援棕地發展。台灣對於棕地的定義與美國的定義較為相類似，唯台灣現行法規《土壤及地下水污染整治法》(SGWPRA) 和美國的《環境因應、賠償和責任綜合法案》(CERCLA) 在適用對象、目的均不大相同；此外，台灣缺乏美國法規所具有的誘因機制，故建議台灣可以採行美國的財政補助機制，修改相關法令，使台灣的棕地開發成效性可以更強。[1] 吳先琪 (2015) 我國汙染土地利用之困境與展望，環境工程會刊，第20卷，第1期，第1-8頁。https://www.matsuerb.gov.tw/upload/d-20171013094252.pdf
[2] 李柏蒼 (2015) 建構臺灣棕地再發展評估指標之研究-以擴大彰化市都市計畫區台化廠為例。朝陽科技大學建築系建築及都市設計碩士班碩士論文。
[3] 楊逸萍(2004)。從國外棕地再利用經驗探討六堵工業區未來發展方向之研究。國立成功大學都市計畫學系碩博士班碩士論文。
[4] 李柏蒼(2015) 建構臺灣棕地再發展評估指標之研究-以擴大彰化市都市 計畫區台化廠為例，朝陽科技大學 建築系建築及都市設計碩士班碩士論文。
[5] 鄧育奇(2006)。棕地轉為都市棲地之潛力分析與評估--以永康市為例。國立成功大學都市計畫學系碩士論文。
[6] 李柏蒼(2015) 建構臺灣棕地再發展評估指標之研究-以擴大彰化市都市 計畫區台化廠為例，朝陽科技大學 建築系建築及都市設計碩士班碩士論文。第14頁。
[7] Tureckova, K. (2021). Specific types and categorizations of brownfields: synthesis of individual approaches. Geographia Technica, 16(2), 29–39. https://doi.org/10.21163/gt_2021.162.03