棕地開發深度系列報導【系列二】 棕地對都市所衍生的問題及如何克服的方法
文/ 賴威安
一、棕地對都市所衍生的問題
棕地的問題會破壞都市發展和工業發展相互依存和循環的關係，製造業尤其是重工業對於廠區周圍的汙染，也會造成都市空間的汙染，影響居民的生活品質，此外，傳統產業因為國際的競爭和面臨轉型，也可能因此產業沒落，造成都市經濟的蕭條，產生大量失業問題 (許，2002，見圖一) [1]。棕地問題影響層面很廣，包含環境、經濟、社會三大面向，就環境面而言，污染物傳輸擴散可能危及人類健康及環境，損耗自然資源；就經濟面而言，棕地存在將減少稅收，抬升失業率，同時限制經濟的發展，致周遭土地貶值；就社會面而言，棕地會成為治安死角，吸引犯罪者及非法活動，造成城市衰敗、鄰里關係惡化，社區生活品質受損，形成警力和消防等公共資源的壓力 (楊等，2016) [2]。
圖一、棕地對於都市所產生的影響示意圖 (許，2002)[3]
二、棕地開發的步驟
2001年，美國環保署制定了棕地開發的七個步驟。這七個步驟分別為: (一) 選擇棕地，須調查棕地特性與週遭的環境， 做為後續市場行為與土地評估的基礎，以利清理與再開發的進行。(二) 第一階段場地環境評估與調查，獲得場地背景資訊以識別可能存在的污染、法律責任和經濟風險；當不存在污染時，開始場地再開發；當存在潛在污染時，進入場地環境評價的第二階段。 (三) 第二階段：場地污染調查，通過現場的採樣分析以確定污染類型、數量 和範圍；當污染不會對人體健康和環境產生風險時，開始場地再開發；當污染水準較高時，重新評估項目的可行性。 (四) 評估各項可行的整治方法，編制和評估備選整治方案，當各項備選整治 方案均不可行時，確定場址再開發是否可行。(五) 編制修復執行方案，與利益相關者協調設計整治執行計畫。 (六) 實施整治，當整治執行過程中發現之前未發現的污染時，回到場地評價階段重新確定污染程度。 (七) 啟動場址再開發行動 (McCarthy, 2001)[4]。控制場址之都市土地及非都市土地污染改善及開發 / 利用執行程序與整治場址大致相同，而能逕行作業，須於控制計畫中載明污染改善成果查核點、其他目的事業主管機關審查作業期程及相關工程併同執行時間。(棕地再利用流程架構圖，圖二)
圖二、棕地再利用流程架構圖 (圖片取自 土壤及地下水汙染整治基金管理會，2021)[5]
三、棕地開發的目的和效益
棕地的開發就是為了解決棕地本身所產生的問題，包括城市內部所造成的土地閒置、環境污染、失業率上升、城市景觀破碎等經濟、環境及社會三大面向的問題，然透過治理與再發展可緩解都市擴張所造成土地利用上的壓力，並可與城市發展戰略向配合，開發為符合城市所需之各種用途的用地。棕地再發展的目的除了在於對棕地中污染的清理和保護外，還包括環境的清除和保護、鄰里的復興、工作創造、已存在的基礎設施的稅基生長利用和綠帶的保存、文化再興，並且以都市空間修補和都市機能的接合作為出發點，創造新的都市生活空間和都市發展手段。而棕地再發展的理念乃基於永續發展為目標，故為解決土地的低度利用所帶來的負面效益除了在經濟層面上造成本身與周邊地價的低落外，在社會層面上則包括附近社區發展落後、治安敗壞等等，並在強調永續發展之環境面上對於污染物的整治及現有之綠地生態之保護；經濟面上的產業復甦、就業機會之創造等對於地方之經濟成長；社會面則能改變都市生活環境的品質，提供地方新的發展機會，得到地方民眾之認同並產生共識，棕地再發展勢必為達成永續發展目標必然面對之課題，亦是策略操作下可運用的手段之一 (許，2002，見圖三)。 [6]
圖三、棕地再發展的目的 ( 圖片取自 許，2002)[7]
將棕地再開發的效益簡單分為三大項，環境效益、經濟效益與社會效益，其中環境效益包括: 減少健康風險、減少空氣污染、創造綠地空間；其中經濟效益包括: 創造工作機會、促進勞動市場效率、增加稅收、振興社區；還有多種社會效益 (表一，楊逸萍，2004)。
表一、棕地再開發的效益(楊逸萍，2004)[8]
五股垃圾山座落在中山高速公路以北、五股坑溪以南、二重疏洪道以西及新五路以東所圍成的地區，係新北市重要交通節點及門戶，由於二級洪水平原管制區的規定，都市計畫必須完成三項洪水平原解禁條件始得發布實施，整體開發才能進行，因此四十多年來發展停滯，致使違章廠家林立，違章廠家有677家，非法棄置物堆疊，且由於當地私有土地被濫倒垃圾，形成大片環境髒亂、惡臭瀰漫的「垃圾山」，衍生出許多環安、治安、公安等問題。侯友宜市長領導的新北市政府於2019年 8 月 12 日大力推動「擴大五股都市計畫發布前試辦計畫」，透過專法輔導 在地民眾申請土地及建築物合法使用，留設綠化及開放空間面積大約169.46公頃，新北市政府為了清除五股累積了30年的廢棄物，積極掃蕩黑道，合法納管157件179家廠商，將原有髒亂環境轉型成乾淨綠地，命名為「夏綠地」，這是一個典型成功的案例 (新北市政府城鄉發展局，2022)[9]。
近年來，許多歐美地區的國家也面臨到工業區的不斷開發，而導致許多工業區的土地受到棄置而荒廢。當地政府為了使得土地獲得更有效的利用，提出了一整體性的都市工業土地發展策略⸺棕地再發展（Brownfield Redevelopment）計畫，並落實在城市中遭棄置或閒置的工業區中。一方面加入環保的概念，藉由再發展減少受污染的工業區對環境的影響，一方面導入土地再循環利用的觀念，利用既有的工廠設施做為不同目的的都市發展使用 (許，2002)[10]。
四、結語
臺灣的土地面積相當有限，在台灣諸多的工業廠區，確實曾為臺灣創造了經濟奇蹟，也奠定了今日產業的基礎，但隨著時間的演進與產業結構的改變，許多產業面臨淘汰或遷移的困境，棕地再開發之目標在於促進城市的經濟發展與環境友善，朝向環保、低污染的方向前進，是未來發展的出路。然而在都市結構的擴張與改變中，棕地的位址影響著城市的發展，城市應有全盤的計畫，因此，棕地再發展對於臺灣的影響不僅在於環境品質上的提升與污染問題的解決，透過棕地再開發為都市發展開創新的方向，如此方可以提升國家的經濟動力與社會良好的影響力，使產業可以健全的發展並減少人民在治安上的風險；同時，棕地再開發可抑制都市蔓延同時防制空氣污染，使閒置土地活化並增加稅收，藉此可使產業活化並創造工作機會，活絡勞動就業市場，照顧居民權益。[1] 許育誠(2002) 棕地再發展之研究─都市計畫內工業區更新之新方向，國立臺北大學都市計畫研究所碩士論文。第3-5頁。
[2] 楊博傑、陳怡君、馬鴻文(2016) 以生命週期思維建立褐地再利用之永續衝擊評估資料庫及管理平台，工業污染防治，第 135 期，第151-170頁。
[3] 許育誠(2002) 棕地再發展之研究─都市計畫內工業區更新之新方向，國立臺北大學都市計畫研究所碩士論文。第3-6頁。
[4] McCarthy, L. (2001) Brownfield Redevelpment: a resource guide for Toledo and other Ohio governments, developers, and communities. The University of Toledo.
[5] 行政院環境保護署 土壤及地下水汙染整治基金管理會 (2021) 汙染土地再利用制度說明手冊(第二版)，第35頁。https://sgw.moenv.gov.tw/Upload/CMS/01.Chinese/06.Downloads/02.Manual/02.Professional/02.Professional_file_21_20220906_C.pdf
[6] 許育誠(2002) 棕地再發展之研究─都市計畫內工業區更新之新方向，國立臺北大學都市計畫研究所碩士論文。
[7] 同註4。
[8] 楊逸萍(2004)。從國外棕地再利用經驗探討六堵工業區未來發展方向之研究。國立成功大學都市計畫學系碩士班碩士論文。
[9] 新北市政府城鄉發展局: 翻轉新北-五股垃圾山變身五股夏綠地2022台灣健康城市暨高齡友善城市獎https://dpprms.hpa.gov.tw/thafc//Content/files/111%E5%B9%B4_%E7%B6%A0%E8%89%B2%E5%9F%8E%E5%B8%82%E7%8D%8E_%E6%96%B0%E5%8C%97%E5%B8%82%E6%94%BF%E5%BA%9C%E5%9F%8E%E9%84%89%E7%99%BC%E5%B1%95%E5%B1%80_%E7%BF%BB%E8%BD%89%E6%96%B0%E5%8C%97-%E4%BA%94%E8%82%A1%E5%9E%83%E5%9C%BE%E5%B1%B1%E8%AE%8A%E8%BA%AB%E4%BA%94%E8%82%A1%E5%A4%8F%E7%B6%A0%E5%9C%B0.pdf (accessed 7 June 2024)
[10] 許育誠(2002) 棕地再發展之研究─都市計畫內工業區更新之新方向，國立臺北大學都市計畫研究所碩士論文。